Quali distanze
Con la sentenza n. 4718, depositata in data 10 febbraio 2015, la sez. terza del Consiglio di Stato ha affrontato in maniera esaustiva – seppur non su tutto condivisibile – la legittimità dei provvedimenti dei governi del territorio che impongono dei limiti sulle distanze minime per l’ubicazione dei punti di vendita presso i quali si commercializza gioco pubblico.
Rispetto alle altre pronunce con cui i Giudici di Palazzo Spada avevano promosso in pieno i regolamenti comunali che imponevano ai punti di gioco di ubicare la loro attività rispettando limiti di distanze dai c.d. “luoghi sensibili” (scuole, piuttosto che ospedali per arrivare anche alle spiagge e ai cimiteri), la sentenza in esame ha il merito di aver colto che la questione della pianificazione su tutto il territorio nazionale dei punti di vendita di gioco pubblico debba essere ancora affrontata in maniera esaustiva, in quanto sia il decreto Balduzzi che la mancata Legge Delega hanno tentato un primo approccio che, seppure in attesa della conferenza dei servizi prevista dalla Stabilità 2016, sembra essere irrimediabilmente fallito.
A tal proposito la terza sezione del Consiglio di Stato, nel voler (almeno per questo profilo) porre in evidenza la legittimità dell’agire da parte del comune di Bologna, riferisce che dall’“art. 7, comma 10, del d.l. 158/2012, si trae il principio della legittimità di misure di pianificazione delle ubicazioni consentite alle sale giochi e scommesse basate su distanze minime da rispettare (definite dalla citata giurisprudenza “prevenzione logistica” delle ludopatie), non anche quello della necessità della previa definizione di dette pianificazioni o dei relativi criteri orientativi a livello nazionale. Può convenirsi con la prevalente giurisprudenza che si è occupata della questione, nel senso che la disciplina statale e quella regionale siano reciprocamente coerenti rispetto all’obiettivo da perseguire, utilizzando strumenti analoghi con analoghe finalità di prevenzione (oltre alle sentenze succitate, cfr. anche TAR Lombardia, I, n. 1613/2015)”, ed ancora (….) “la disciplina statale, demandando all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, sulla base di criteri da stabilire con decreto interministeriale, la pianificazione della “progressiva” ricollocazione di esercizi legittimamente insediati dopo la sua entrata in vigore, sembra presupporre anche la legittimità di pianificazioni adottate prima della sua piena attuazione. (……..) D’altra parte, la disciplina statale, demandando all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, sulla base di criteri da stabilire con decreto interministeriale, la pianificazione della “progressiva” ricollocazione di esercizi legittimamente insediati dopo la sua entrata in vigore, sembra presupporre anche la legittimità di pianificazioni adottate prima della sua piena attuazione. Che questo sia il significato implicito della disciplina statale lo conferma la legge delega in materia fiscale 23/2014, che comprende, all’art. 14, comma 1, la delega al “riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi”, la quale, pur essendo orientata dai principi e criteri direttivi secondo i quali occorre “introdurre e garantire l’applicazione di regole trasparenti e uniformi nell’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, garantendo forme vincolanti di partecipazione dei comuni competenti per territorio al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica”, prevede anche espressamente che debba assicurarsi “la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale che risultino coerenti con i princìpi delle norme di attuazione della presente lettera”.
Ciò non corrisponde al vero, e per l’effetto non si condivide l’impostazione del Collegio di Palazzo Spada. Chi scrive non ritiene che questa sia l’interpretazione giusta della volontà del Legislatore, per una circostanza cogente e di pronta soluzione. Se veramente il Legislatore avesse ritenuto valide le politiche disordinate e sterili (questo in quanto prive di supporto scientifico e di valida istruttoria) e spesso frutto della quanto mai errata credenza che, cavalcando le campagne mediatiche condotte dal governo del territorio a sfavore del gioco pubblico si ottenga un consenso elettorale, non si sarebbe affannato in meno di 4 anni a promulgare leggi che ribadendo la riserva di legge in materia statale imponessero di individuare una pianificazione a livello nazionale – e non certamente regionale – dei punti di vendita di gioco pubblico.
La riprova di ciò è fornita nella Legge di Stabilità 2016 laddove si legge al comma 936 che “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonche’ i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di eta’. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti.”.
Ecco descritta la necessità di una regolamentazione a livello nazionale per procedere con una comparazione di interessi solo in apparenza non convergenti. Gli altri aspetti della pronuncia, che confermano la legittimità della sentenza del giudice di prime cure, sono sicuramente condivisibili. Ed invero, il Consiglio di Stato ritiene fondata la censura rivolta al contenuto della misura di salvaguardia sotto il profilo dell’irragionevolezza della distanza minima di 1.000 metri, e del difetto di istruttoria e di motivazione in ordine all’effetto sostanzialmente preclusivo di nuove attività che avrebbe nello specifico contesto urbano del comune di Bologna.
Nel caso in esame – evidenziano giustamente i Giudici di Palazzo Spada- manca una regola tecnica cui fare riferimento per misurare l’efficacia di una determinata distanza.
La Regione Emilia Romagna non ha stabilito una distanza minima, rimettendo l’onere agli enti locali di contemperare gli interessi in gioco in relazione alle caratteristiche che assumono nello specifico contesto sociale di applicazione.
Pertanto, il Comune di Bologna avrebbe dovuto: 1) analizzare in modo approfondito l’incidenza delle ludopatie nel proprio territorio, 2) valutare in relazione a ciò se e quale distanza di rispetto poteva ritenersi astrattamente adeguata alla consistenza del fenomeno da contrastare, e 3) – da ultimo- verificare “se, in relazione alla diffusione dei siti sensibili, una simile distanza fosse misura proporzionata e sostenibile, in quanto tale da non impedire di fatto nuove ubicazioni per gli esercizi commerciali del settore e la disponibilità di sedi alternative in vista di possibili trasferimenti degli esercizi in attività”.
Il governo del territorio bolognese non è stato in grado di porre in essere questa istruttoria (chissà se per poca sensibilità, per ignoranza o per mancanza di tempo), quindi va da sé che tutto il regolamento debba essere inficiato anche sotto l’aspetto dell’orario e dei relativi limiti. Questo passaggio della pronuncia de qua deve costituire un importante punto di partenza per un confronto con tutti i governi del territorio che, presi dall’ansia di prestazione, hanno emanato regolamenti restrittivi senza porre in essere una minima attività d’istruttoria; ed i pochi –anzi pochissimi- che lo hanno fatto si sono limitati a richiamare i dati raccolti da un centro anziani (sic!). La prima domanda da porsi in sede di conferenza dei servizi per la questione giochi dovrebbe essere la seguente: di cosa realmente stiamo parlando?