La Corte Costituzionale e la Legge n. 220/10
In poco meno di due anni la Corte è stata chiamata più volte a decidere sulla legittimità costituzionale delle norme dei giochi dettate dal Legislatore. Con pronuncia del 20 novembre 2013 la Consulta ha dichiarato parzialmente illegittimo l’art. 10, comma 5, lettera b) del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16 (convertito nella legge 26 aprile 2012, n. 44).
La norma prevedeva che i contenziosi pendenti sui minimi dovuti – che complessivamente tra il 2006 e il 2011 avevano raggiunto un valore di circa 100 milioni di euro – fossero risolti in via transattiva. Agli operatori di gioco, titolari delle concessioni c.d. ippiche ( storiche e quelle in scadenza al 30 giugno 2012) sarebbe stata riconosciuta una riduzione equitativa non superiore al 5 % delle somme ancora dovute. La Corte Costituzionale ha riconosciuto illegittima la parte della norma che stabilisce una misura fissa (appunto del 5%) della riduzione.
Nella sentenza si legge a tal proposito che “Esiste, infatti, una evidente rottura della consequenzialità logica fra la pretesa di pervenire ad un equilibrato riassetto delle prestazioni economiche dei concessionari e la fissazione del tetto in modo apodittico, prescindendo cioè da quell’attenta e ponderata valutazione delle mutate circostanze di fatto (i pacifici minori introiti conseguenti all’evoluzione in senso concorrenziale del mercato delle scommesse ippiche), che costituiva la premessa indispensabile della determinazione delle modalità di salvaguardia e che rimane non meno indispensabile per l’applicazione del nuovo meccanismo di riequilibrio”. Veniva quindi in qualche modo “rimproverato” il Legislatore che aveva invaso la sfera privata peraltro in maniera illegittima non tenendo conto del mercato. A distanza di poco meno di due anni ecco che arriva un’altra pronuncia della Corte Costituzionale del 30 marzo 2015, chiamata a decidere sulla legittimità della Legge n. 220/10, c.d. Stabilità del 2011.
Secondo la Consulta le nuove e più stringenti norme introdotte dalla Stabilità del 2011 non violano né l’art. 3 della Costituzione (il principio di affidamento) né l’art. 41 (la libera iniziativa economica). Riguardo all’art. 3, la Corte rileva che “la posizione giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento”. Evidenzia altresì il Giudice delle Leggi che, “interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l’unico limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti”.
L’unico limite al potere del legislatore è che le nuove disposizioni “non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto”. E osserva che “a maggior ragione ciò vale per rapporti di concessione di servizio pubblico (…) nei quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi. E ancor più, si può aggiungere, ciò deve essere vero, allorché si verta in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore”.
Per quanto riguarda l’art. 41 Cost. si ha una violazione illegittima della libertà d’impresa quando agli “effetti limitativi della libertà d’impresa si accompagni l’arbitraria individuazione dell’utilità sociale perseguita dal legislatore o la palese incongruità delle misure adottate per perseguirla”; ad avviso del Giudice delle Leggi, invece, nel caso delle concessioni sui giochi “è dunque connaturale l’imposizione di penetranti limitazioni della libertà di iniziativa economica”, visti i “profili di delicatezza del tutto particolari, connessi alla rischiosità e ai pericoli propri della peculiare attività economica soggetta al regime di concessione”.
Per la Corte Costituzionale, la Legge n. 220/10 (Legge Stabilità 2011) ha contemperato gli interessi degli operatori di gioco “con i prevalenti interessi pubblici (…) senza che sia dato di rinvenire elementi di arbitrarietà nella loro individuazione. Al raggiungimento di questi obiettivi sono funzionali infatti anche elevati requisiti di onorabilità, di affidabilità e di solidità economico-finanziaria dei concessionari, in considerazione del rilevante valore economico delle attività connesse con il gioco e della conseguente necessità di prevenirne l’esercizio in maniera fraudolenta o per fini criminali”.
Sebbene questa recente pronuncia della Corte Costituzionale rappresenti l’ennesima conferma della legittimità del sistema concessorio italiano, i passaggi che sembrerebbero rendere incerta la pianificazione e la programmazione dell’impresa che esercita gioco pubblico vanno letti a nostro avviso solo in funzione della norma impugnata, ossia della modificazione dei requisiti per i concessionari al fine di “prevenire l’esercizio in maniera fraudolenta e per fini criminali”. Per tal motivo non sembrano giustificabili mutamenti di condizioni puramente economiche di esercizio, peraltro nemmeno riferibili a quelle ragioni.
Di Stabilità in Stabilita dunque, davanti alla Consulta ma con assai difforme fondamento. Si auspica che la ragion di Stato non diventi esercizio di potere a danno di chi fa lavori difficili che non incontrano i favori dell’opinione pubblica, o meglio forse di chi la comunica. In quest’ottica (soltanto) è necessario fare tesoro di questa pronuncia – ed anche di quella della Corte di Giustizia dello scorso 22 gennaio 2015 -, al fine di costruire insieme il nuovo modello del 2016, nel rispetto dei principi costituzionali così come delle regole del libero mercato, a garanzia anche della piccola e media impresa, da sempre “polmone” della nostra economia.