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Le due sentenze della Corte di Giustizia sui casi Ladbroke’s e Betfair, originate da domande formulate da giudici olandesi – finalmente non casi italiani! – sembrano all’apparenza rappresentare, sulla scorta della precedente sentenza bwin vs Liga Futbol, una inversione di tendenza rispetto alle storiche sentenze Gambelli e Placanica.
Queste nuove pronunce vanno comunque analizzate in un contesto di diversi elementi, tra i quali certo non ultimo il cambio di guida alla DG Mercato Interno in seno alla Commissione EU.

La normativa olandese, relativa ai giochi d’azzardo, è fondata su un sistema di autorizzazioni esclusive in virtù del quale: a) è vietato organizzare o promuovere giochi d’azzardo, a meno che non sia stata a tal fine rilasciata un’autorizzazione amministrativa; b) le autorità nazionali concedono una sola autorizzazione per ognuno dei giochi d’azzardo autorizzati. In generale, quindi, anche il sistema olandese è basato su una sorta di monopolio statale visto e considerato che la Stichting de Nationale Sporttotalisator (di seguito per brevità De Lotto) è titolare dal 1961 dell’autorizzazione all’organizzazione di scommesse sportive, del lotto e di giochi di cifre, mentre società autorizzata alla raccolta delle scommesse ippiche a totalizzatore è la Scientific Games Racing BV, che è società controllata della Società Scientific Games Corporation Inc. Altre autorizzazioni non sono state rilasciate tanto è vero che le richieste in tal senso del bookmaker inglese Betfair sono state rigettate dai competenti organi olandesi in prima battuta fin quando il Raad van State (Tribunale di secondo grado) ha richiesto chiarimenti alla Corte di Giustizia. Stessa cosa ha fatto lo Hoge Raad der Nederlanden (Corte di Cassazione) sulle eccezioni sollevate dalla britannica Ladbroke’s.

La Corte, nel fornire una risposta alla domanda del giudice dello Stato membro nel caso Ladbroke’s, evidenza tre concetti interessanti: 

“.. si può considerare che una normativa nazionale, (……) che persegue lo scopo di contenere la dipendenza dal gioco d’azzardo nonché di contrastare le frodi, e che effettivamente contribuisce alla realizzazione di questi obiettivi, limita le attività di scommessa in modo coerente e sistematico, sebbene il titolare o i titolari di un’autorizzazione esclusiva siano autorizzati a rendere attraente la loro offerta sul mercato introducendo nuovi giochi d’azzardo e facendo ricorso alla pubblicità. Spetta al giudice del rinvio verificare se la pratica del gioco illegale possa costituire un problema nello Stato membro interessato cui possa porre rimedio un’espansione delle attività autorizzate e regolamentate, e se tale espansione non presenti una portata che la rende inconciliabile con la finalità di contenimento di detta dipendenza. “

“.. ai fini dell’applicazione di una normativa di uno Stato membro sui giochi d’azzardo compatibile con l’art. 49 CE, il giudice nazionale non è tenuto a verificare, in ogni fattispecie, se il provvedimento d’esecuzione diretto a salvaguardare l’osservanza di tale normativa sia idoneo ad assicurare la realizzazione dello scopo da essa perseguito e sia conforme al principio di proporzionalità, purché tale provvedimento rappresenti un elemento necessario per garantire che detta normativa produca i suoi effetti e non contenga alcuna ulteriore restrizione rispetto a quella risultante dalla normativa stessa. Per la soluzione della controversia sottoposta al giudice del rinvio è irrilevante che tale provvedimento di esecuzione sia stato adottato in seguito ad un intervento delle pubbliche autorità volto a garantire l’osservanza della normativa nazionale oppure in seguito ad un’istanza di un privato nel contesto di un procedimento civile per la tutela dei suoi diritti derivanti dalla medesima normativa. “

“.. il settore dei giochi d’azzardo offerti tramite Internet non costituisce oggetto di un’armonizzazione nell’Unione europea. Uno Stato membro può quindi legittimamente ritenere che il solo fatto che un operatore, come le società Ladbrokes, offra conformemente alla legge servizi rientranti in tale settore tramite Internet in un altro Stato membro, in cui sia stabilito e in cui sia già soggetto, in linea di principio, a determinati requisiti di legge ed al controllo da parte delle competenti autorità di quest’ultimo Stato, non rappresenti una garanzia sufficiente di protezione dei consumatori nazionali contro i rischi di frode e di criminalità, alla luce delle difficoltà che, in un siffatto contesto, le autorità dello Stato membro di stabilimento possono incontrare nella valutazione delle caratteristiche qualitative e della correttezza professionale degli operatori (v., in questo senso, sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 69).“

In altre parole, la Corte dichiara compatibile con il Trattato, e con le sue eccezioni, la normativa olandese che prevede che un unico soggetto sia titolare esclusivo dell’esercizio dei giochi nel paese.

Nel caso Betfair la seconda sezione sembra ribadire quanto già espresso nella precedente pronuncia Liga Portuguesa de Futebol Profissional cBwin International, e cioè che il settore dei giochi e delle scommesse tramite internet non costituisce oggetto di armonizzazione nell’Unione Europea, dunque “uno Stato membro può quindi legittimamente ritenere che il solo fatto che un operatore, quale la Betfair, offra conformemente alla legge servizi rientranti in tale settore tramite internet in un altro Stato membro (……) non possa essere considerato quale garanzia sufficiente di protezione dei consumatori nazionali contro i rischi di frode e di criminalità”. Il sistema di rilascio delle autorizzazioni per la raccolta di gioco pubblico olandese è quindi conforme ai principi del Trattato europeo. La Corte prosegue statuendo che le modalità di rilascio delle autorizzazioni devono essere fondate su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, così da circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle Autorità nazionali di modo che non se ne abusi – quindi massima attenzione alle gare e/o procedure di assegnazione -, ma che in ogni caso “restrizioni alla libertà fondamentale sancita dell’art. 49 CE specificamente derivanti dalle procedure per il rilascio e il rinnovo di un’autorizzazione a favore di un operatore unico, come quelle oggetto della causa principale, potrebbero essere considerate giustificate qualora lo Stato membro interessato decida di rilasciare o rinnovare l’autorizzazione ad un operatore pubblico la cui gestione è soggetta al controllo diretto dello Stato oppure a un operatore privato sulle cui attività i pubblici poteri sono in grado di esercitare uno stretto controllo”. Da rilevare il passaggio in cui si dice che il carattere pregiudizievole dell’instaurazione delle concorrenza tra più operatori sul mercato olandese dei giochi e delle scommesse potrebbe essere costituito dal fatto che più operatori potrebbero essere indotti a competere sul piano dell’inventiva per rendere la loro offerta più attraente, con conseguente aumento delle spese dei consumatori legate al gioco nonché i rischi di dipendenza di questi ultimi. Passaggio forse anacronistico, in un momento in cui i modelli del mercato libero basato sulla concorrenza sono vincenti nel settore dei giochi e scommesse.

Quella che si vuole definire come la new wave della Corte in realtà, sebbene con termini meno espliciti ed in un altro contesto (per l’appunto italiano..), si poteva ritrovare anche in alcuni commi sia della Gambelli che della Placanica. Il fatto che resta è che la prova che quella normativa restrittiva sia consona il suo scopo dichiarato, deve essere valutata dal giudice interno.

Oggi dobbiamo ritenere che gli interessi degli Stati membri, la crisi, la lotta strenua ai paradisi fiscali e la forza di fuoco degli operatori storici delle lotterie (poi espansi in tutti i comparti del gioco, on line in testa) abbiano prevalso su di una interpretazione liberista del Trattato, in un’area economica di rilevo ma comunque delicata. La Corte, quale organo politico dell’Unione, se ne sta facendo interprete. Ma, è bene ripetere, non ha mai veramente negato la potestà normativa degli Stati membri in questa materia, sebbene ne abbia bacchettato alcuni tratti eccessivi e smaccatamente in contrasto con i principi del Trattato stesso.

Quello che ci lascia perplessi, è che il giudice interno per definizione deve applicare le leggi dello Stato e seguirne pedissequamente le procedure. Cosa che in alcuni casi, ahinoi, non avviene. Alcuni operatori infatti hanno talmente beneficiato della confusione interpretativa del Trattato, da diventare delle vere e proprie multinazionali in barba alle norme interne degli Stati membri.

D’altro canto, sarà bene sempre valutare il rischio della prevalenza degli interessi di pochi che si identificano con lo Stato (come nel caso olandese) ma che perseguono obiettivi economici di larga scala, per evitare di compromettere l’interesse generale dello stesso Stato di appartenenza, a scapito del mercato – seppure controllato – e del cittadino consumatore di giochi e intrattenimento.

Questo dunque l’arduo compito della Commissione, magari assistita in un futuro prossimo non da direttive specifiche ma da principi comuni di riferimento per il settore.